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ASTRID
Riforma e liberalizzazione dei servizi pubblici locali: una proposta organica
La “stella polare” di una riforma dei servizi pubblici locali deve essere la
tutela del cittadino, il suo interesse al miglioramento della qualità e
dell’estensione dei servizi e alla riduzione dei loro costi di cui è comunque
il cittadino a sopportare, con la fiscalità generale o con le tariffe, l’onere.
Non è quindi in discussione né la nozione di pubblico servizio, né l’estension
e dei pubblici servizi, adeguata all’idea europea di coesione sociale e di
livello della cittadinanza. E’ in discussione invece l’organizzazione
attraverso la quale i servizi sono forniti, l’estensione degli attuali
monopoli, l’idea che la migliore garanzia sia la gestione pubblica del
servizio.
Il metodo della pluralità delle offerte “nel” mercato, quando vi siano le
condizioni tecniche necessarie e questo non sia in contraddizione con la
missione del servizio, e quello del confronto competitivo tra più candidati
gestori “per” l’erogazione del servizio, quando quest’ultimo deve essere
sottoposto a regolamentazione per la presenza di condizioni di “monopolio
naturale” e/o di “obblighi di servizio pubblico”, in una parola il
metodo della concorrenza
è il sistema migliore per assicurare, a vantaggio soprattutto dell’utente cons
umatore, servizi di qualità migliore a prezzi modici.
La nozione di servizio pubblico è perfettamente compatibile con la presenza di
una pluralità di operatori e con regimi più o meno accentuati di concorrenza.
Non vi è antitesi tra servizio pubblico e concorrenza. Nei casi di “monopolio
naturale” e di “obblighi di servizio pubblico”, la regolazione
proconcorrenziale è necessaria per consentire al mercato di sviluppare e
mantenere una configurazione adeguatamente concorrenziale: procedure
competitive di selezione del gestore del servizio, ossia concorrenza “per” il
mercato, e regolazione attraverso il contratto di servizio delle tariffe, della
qualità e dell’estensione del servizio nel corso del suo affidamento.
La liberalizzazione deve precedere la privatizzazione, certamente deve
accompagnarla. Introdurre la privatizzazione senza liberalizzazione significa
sostituire monopoli privati a monopoli pubblici con danni sicuri, sia perché in
tal caso il privato non regolamentato praticherebbe prezzi di monopolio e osta
colerebbe l’entrata di concorrenti nei segmenti di servizio in cui questa
sarebbe possibile, sia perché la mancanza di strumenti di regolazione non
consentirebbe all’ente locale di svolgere il suo compito di indirizzo e di
controllo. Al contrario in presenza di strumenti adeguati di regolazione e di
un assetto liberalizzato dei mercati, il ruolo dell’ente locale è nettamente
rafforzato dalla dismissione delle attività di gestione diretta.
Le nuove regole debbono valere tendenzialmente per tutti i servizi pubblici che
rientrino nella competenza dell’ente locale, ma certamente per i servizi indus
triali. Quindi vanno applicate al ciclo idrico, ai rifiuti, alla distribuzione
del gas, alla distribuzione locale dell’energia elettrica, ai trasporti
collettivi di persone. Più in generale tendenzialmente andrebbero applicate a
tutti i servizi pubblici la cui gestione prende la forma di impresa.
Va preferita la separazione tra gestione di reti ed altre infrastrutture e
gestione dell’erogazione del servizio. Tale separazione deve essere
obbligatoria quando - mediante quella rete o infrastruttura - è possibile
l'erogazione del servizio da parte di più soggetti. Essa serve precisamente a
garantire i diversi utilizzatori della rete e a rendere possibile la pluralità
dei soggetti erogatori dei servizi.
La separazione tra gestione delle infrastrutture e gestione dell’erogazione del
servizio, da affidare l’una e l’altra a gara, è tutt’altra cosa dalla question
e della proprietà delle reti e delle altre infrastrutture. La proprietà
pubblica delle reti svolge una funzione decisiva per il processo di
liberalizzazione: evita che al momento della gara per l’affidamento della
gestione della rete si presenti per i concorrenti una rilevante barriera
all’entrata quale si avrebbe se la rete fosse di proprietà del gestore uscente.
La proprietà pubblica delle reti non implica dunque alcun residuo di statalism
o: all’opposto, svolge una funzione essenziale per garantire la piena
contendibilità in sede di gara.
Il passaggio al nuovo sistema, basato sulla concorrenza “per” il mercato, non
può essere né così rapido da cogliere impreparati enti locali e imprese,
private o pubbliche, né così lento da togliere mordente alla riforma. Un
periodo di transizione non superiore ai cinque anni può essere giudicato
equilibrato, con l’avvertenza che vanno conservate le scadenze dei periodi che
stanno decorrendo per effetto di riforme già in vigore (trasporti, gas
naturale).
Un’effettiva concorrenza si ha quando vi è una pluralità di soggetti
interessati. Oggi tutti o quasi i possibili concorrenti sono in una situazione
(affidamenti diretti alle aziende pubbliche, concessioni senza gara o rinnovi e
proroghe per definizione senza gara alle imprese private) che non consentirebb
e loro di operare in ambito concorrenziale, beneficiando di una rendita
acquisita con metodi estranei al mercato. Consentire di concorrere soltanto a
chi è stato privatizzato, ma gode dello stesso tipo di rendita, è ingiusto e
contrario alla regola di parità di trattamento interna e comunitaria. La
soluzione, nell’ambito del periodo transitorio in cui restano temporaneamente
in vigore gli affidamenti e le concessioni in essere, consiste nel permettere a
tutti di partecipare alle gare. A regime, invece, potranno partecipare alle ga
re solo imprese che non hanno affidamenti diretti o concessioni ottenute non a
gara.
I compiti di regolazione proconcorrenziale sono compiti “continui”: non si
tratta solo di avviare con la regolazione l’apertura dei mercati dei servizi di
pubblica utilità alla concorrenza ma di garantire (per esempio con la regolazi
one delle tariffe e delle condizioni di accesso alle reti, con la regolazione
trasparente degli eventuali trasferimenti da bilancio dove necessari, con la
messa a punto delle modalità di svolgimento delle gare) che la concorrenza
continui permanentemente a operare. Si tratta di compiti nello svolgimento dei
quali gli enti locali hanno bisogno di supporto tecnico e di metodologie comuni
a livello nazionale, supporto e metodologie che richiedono robusta competenza
tecnica specialistica e imparzialità: per questo appare preferibile che il
ruolo di regolatori a livello nazionale sia attribuito ad Autorità indipendenti
dotate di credibilità e coerenza di condotta della regolazione, anche grazie a
lla minor esposizione ai mutamenti di orientamento della direzione politica.
I benefici attesi consistono principalmente: a) nel rafforzamento del ruolo di
indirizzo e controllo degli enti locali, che potranno far leva, nella
programmazione dello sviluppo del territorio amministrato, su una pluralità di
offerte da parte di imprese in concorrenza tra loro; b) nei miglioramenti di
qualità dei servizi e nella riduzione dei costi della loro fornitura, con una
riduzione delle tariffe per i cittadini in quanto utenti e un miglioramento dei
bilanci degli enti locali e quindi un risparmio per i cittadini in quanto cont
ribuenti; c) nelle opportunità di riorganizzazione e di crescita offerte alle
imprese,
con un
loro rafforzamento competitivo, essenziale per confrontarsi con mercati sempre
più integrati anche a livello internazionale.
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