Dal coordinamento globale all’imposta europea sulle imprese

ABSTRACT (IN ITALIANO): Il lavoro analizza l’evoluzione del coordinamento fiscale internazionale sulle imprese, dal progetto BEPS dell’OCSE alle recenti tensioni con gli Stati Uniti. Esamina le sfide poste dall’inversione di rotta americana sul Secondo Pilastro e l’accordo G7 sul sistema side-by-side. Propone una revisione della proposta BEFIT europea per allinearla al Secondo Pilastro, riducendo i costi amministrativi e creando condizioni competitive eque nel mercato unico. Negli ultimi anni l'OCSE, sulla base del progetto BEPS (Base Erosion and Profit Shifting), ha compiuto un grande sforzo per migliorare il coordinamento internazionale della tassazione delle imprese, basato su due pilastri: il Primo Pilastro, volto a rivedere la distribuzione dei poteri impositivi; il Secondo Pilastro, volto a stabilire una imposta minima globale. Nel 2021 è stato raggiunto un accordo "storico" sui principi di base. Mentre il Primo Pilastro non è ancora stato attuato, soprattutto a causa dell'opposizione dell'amministrazione statunitense, il Secondo Pilastro è progredito nell'ambito dell'Inclusive Framework (IF) dell'OCSE, con l'approvazione delle Model Rules e del relativo Commentario. L'Unione Europea ha adottato le regole del Secondo Pilastro con una direttiva, entrata in vigore nel 2022 (con effetto dal 31 dicembre 2023) e ora attuata dagli Stati membri. L'iniziativa del Secondo Pilastro, concepita per applicare un'imposta minima globale del 15% alle grandi imprese multinazionali (MNE), è stata abbracciata da oltre 55 giurisdizioni a livello globale. Tuttavia, importanti economie come gli Stati Uniti, la Cina e l'India hanno scelto di non implementare il Secondo Pilastro. All'inizio del 2025, la nuova amministrazione statunitense ha annunciato un'inversione di rotta rispetto agli impegni assunti dal precedente governo nei confronti del quadro normativo dell'OCSE in materia di imposta minima globale. Il memorandum esecutivo del Presidente Trump ha stabilito una chiara politica di opposizione a quelle che ha definito misure fiscali estere "extraterritoriali" o "discriminatorie", minacciando azioni di ritorsione ai sensi della Sezione 891 (e della nuova Sezione 899) del Codice fiscale statunitense. Nel giugno 2025, il G7 ha raggiunto una intesa condivisa (“shared understanding") che prevede un sistema "side-by-side" (SbS) che esenta i gruppi con casa-madre statunitense dalla Under-Taxed Profits Rule (UTPR) e dalla Income Inclusion Rule (IIR). Inoltre, è stata prevista una revisione degli incentivi fiscali qualificati e una semplificazione delle regole del Secondo Pilastro. Nel luglio 2025 il compromesso del G7 è stato confermato dal G20, che ha ribadito che il nuovo approccio dovrebbe preservare condizioni di parità ed evitare l'erosione della base imponibile e il trasferimento di profitti. L'elaborazione tecnica dell'approccio side-by-side nell'ambito dell’Inclusive Framework dell'OCSE, prevista per la fine del 2025, è stata completata il 5 gennaio 2026. L'accordo OCSE sul sistema side-by-side si basa sui safe harbors, che secondo la Commissione sono parte integrante della direttiva. L'accordo soddisfa le richieste degli Stati Uniti e può dare a questi ultimi un certo vantaggio competitivo, ma evita scontri dirompenti e mantiene vivo il quadro generale della Global Minimum Tax (GMT) e lo spirito di cooperazione internazionale in materia fiscale. Per l'Unione Europea, l'evoluzione del contesto internazionale ha posto serie sfide. Nel 2025 l'esito del confronto era incerto nei contenuti e nei tempi. Nel frattempo, le imprese dovevano affrontare costi di adempimento molto elevati, mentre l'evidenza empirica suggeriva che le entrate aggiuntive avrebbero potuto essere molto inferiori alle aspettative. La comunità imprenditoriale ha espresso crescente preoccupazione per i costi sproporzionati e gli svantaggi competitivi associati al Secondo Pilastro e ne ha chiesto la sospensione e la semplificazione. Parallelamente alla partecipazione agli sviluppi internazionali, l'UE dovrebbe rafforzare il proprio programma di coordinamento fiscale, attraverso la proposta BEFIT (Business in Europe: Framework for Income Taxation), che mira a stabilire una base imponibile consolidata comune per le società nell'UE, sostituendo iniziative precedenti come la CCCTB. Tuttavia, nella sua forma attuale, BEFIT è troppo complessa. Questo lavoro propone una revisione della BEFIT per semplificare la base imponibile comune, avvicinandola il più possibile ai risultati del Secondo Pilastro e riducendo così i costi di adempimento, in linea con la strategia di decluttering. La nuova base imponibile comune sarebbe costruita sul reddito calcolato ai fini del Secondo Pilastro, utilizzando gli investimenti effettuati finora dalle imprese per attuare le regole della GMT. Una BEFIT semplificata e snella, ben coordinata con il Secondo Pilastro, ridurrebbe drasticamente i costi amministrativi, creerebbe un level playing field all'interno dell'UE, combatterebbe l'arbitraggio fiscale, aumenterebbe le entrate, promuoverebbe l'integrazione intra-UE e migliorerebbe il funzionamento del mercato interno. Pertanto, aumenterebbe la competitività dell'economia europea. La coesistenza della proposta BEFIT, nella sua versione attuale, con il Secondo Pilastro introduce incoerenze concettuali e operative. Mentre BEFIT consolida gli utili a livello europeo e consente la compensazione transfrontaliera delle perdite, il Secondo Pilastro tratta ogni Stato membro separatamente (applica cioè un jurisdictional blending). Senza una riconciliazione, questi approcci diversi rischiano di far scattare in alcuni Stati membri ulteriori imposte "aggiuntive" (Top-up Tax) in applicazione del Secondo Pilastro, anche quando le aliquote effettive a livello consolidato europeo superano il 15% minimo stabilito dal Secondo Pilastro. Esistono due possibili soluzioni: (1) allineare il disegno della BEFIT al Secondo Pilastro applicandolo a livello di ciascuno Stato membro (27 giurisdizioni), preservando così il blending giurisdizionale; oppure (2) ridefinire l'UE come un'unica giurisdizione anche ai fini del Secondo Pilastro (applicando un blending regionale). Quest'ultimo consentirebbe la compensazione transfrontaliera delle perdite ed eliminerebbe i prezzi di trasferimento intra-UE. Le norme CFC e le norme anti-ibrido diventerebbero superflue per le operazioni intra-UE tra società residenti nell'UE. Quest’ultima soluzione dovrebbe essere considerata nel contesto della discussione sul cosiddetto 28° regime per le società dell'UE. Inoltre, aprirebbe la porta alla creazione di una vera e propria imposta europea sulle società, con un'aliquota minima uniforme e sovrattasse nazionali facoltative. BEFIT potrebbe anche costituire la base per nuove "risorse proprie" dell'UE. L'UE deve infatti prendere decisioni strategiche a lungo termine sulla propria autonomia fiscale e sui meccanismi di finanziamento. Il limitato potenziale di entrate dei meccanismi ETS e CBAM evidenzia la necessità di nuove "risorse proprie". La proposta della Commissione del luglio 2025 per le nuove risorse proprie, che include la nuova risorsa societaria per l'Europa (Corporate Resource for Europe, CORE), rappresenta uno sforzo per diversificare il finanziamento dell'UE, limitando il ruolo del contributo basato sul PNL. Tuttavia, il CORE, strutturato come imposta sul fatturato, aggiunge un nuovo prelievo all'attuale tassazione delle imprese e non è integrata con BEFIT e il Secondo Pilastro, aumentando la complessità del quadro fiscale dell'UE. Rappresenta quindi un approccio pragmatico ma frammentario, che manca di coerenza con gli sforzi di coordinamento fiscale esistenti e aggiunge ulteriori complessità alla tassazione delle imprese. Un approccio coordinato che utilizzi BEFIT come base comune per la tassazione delle imprese e per il finanziamento dell'UE fornirebbe una soluzione più coerente. Infine, l'istituzione di un'Agenzia fiscale europea, ispirata alla proposta Autorità doganale dell'UE, potrebbe migliorare significativamente il coordinamento amministrativo, rafforzare la condivisione dei dati, garantire un efficiente scambio di informazioni e un'applicazione coerente delle norme, nonché risolvere le controversie. In questo modo si garantirebbe un'applicazione coerente delle norme in tutti gli Stati membri. Un'Agenzia di questo tipo contribuirebbe a semplificare l'attuazione del Secondo Pilastro e della BEFIT, favorirebbe la trasparenza, la certezza del diritto e l'efficienza amministrativa.

ABSTRACT (IN INGLESE): In recent years the OECD, building on the BEPS project, has carried out a great effort to improve the international coordination of business taxation, based on two Pillars: Pillar One intended to review the distribution of taxing powers; Pillar Two aimed at establishing a global minimum tax. In 2021 an “historical” agreement on the basic principles was reached. While Pillar One has not yet been implemented, mainly because of the opposition of the US administration, Pillar Two has progressed within the Inclusive Framework (IF) of the OECD, with the approval of the Model Rules and related Commentary. The European Union has adopted the rules of Pillar Two with a Directive, that has entered into force in 2022 (with effect from 31 December 2023) and is now implemented by Member States. The Pillar Two initiative, designed to enforce a global minimum tax of 15% for large multinational enterprises (MNEs), has been embraced by more than 55 jurisdictions globally. However, major economies such as the United States, China, and India have opted not to implement Pillar Two. In early 2025, the new US administration announced a reversal of the previous government’s commitments to the OECD’s global minimum tax framework. President Trump’s executive memorandum established a clear policy of opposition to what it termed “extraterritorial” or “discriminatory” foreign tax measures, threatening retaliatory action under Section 891 (and a new Section 899) of the U.S. Tax Code. In June 2025, the G7 reached a “shared understanding” that envisions a “side-by-side” system exempting US-parented groups from the Under-Taxed Profits Rule (UTPR) and the Income Inclusion Rule (IIR) under Pillar Two. Also, a revision of qualified tax incentives and simplifications of Pillar Two rules were envisioned. In July 2025 the G7 compromise was endorsed by the G20, restating that the new approach should preserve a level playing field and avoid base erosion and profit shifting. The technical elaboration of the side-by-side approach within the OECD Inclusive Framework, expected by late 2025, has been finalized on 5 January 2026. The OECD agreement on the side-by-side system is based on safe harbors, that according to the Commission are integral part of the Directive. It complies with the US requests, and may give the US some competitive advantage, but avoids disruptive confrontations and keeps alive the overall framework of the Global Minimum Tax and the spirit of international cooperation on tax matters. For the European Union, the evolving international context has raised serious challenges. In 2025 the outcome of the confrontation was uncertain in its contents and timewise. In the meantime, business faced very substantial compliance costs while empirical evidence suggested that additional revenues might fall very short of expectations. The business community expressed increasing concern over the disproportionate costs and competitive disadvantages associated with Pillar Two and called for its suspension and simplification. Parallel to participating in international developments, the EU should reinforce its own tax coordination agenda, through the BEFIT (Business in Europe: Framework for Income Taxation) proposal, which seeks to establish an EU common consolidated corporate tax base, replacing earlier initiatives such as the CCCTB. Nevertheless, in its current form, BEFIT is too complex. This document proposes a revision of BEFIT to simplify the common tax base, bringing it as close as possible to the outcomes of Pillar Two, and thereby reducing compliance costs, in line with the decluttering strategy. The new common tax base would be built on income as calculated under Pillar Two, using the investments made so far by companies to implement the GMT rule. A simplified and streamlined BEFIT, well-coordinated with Pillar Two, would drastically reduce administrative costs, create a level playing field within the EU, combat tax arbitrage, increase revenue, foster intra-EU integration, and improve the functioning of the internal market. Therefore, it would enhance the competitiveness of the European economy. At the same time, the coexistence of the BEFIT proposal with Pillar Two introduces conceptual and operational inconsistencies. While BEFIT consolidates profits at the EU level and allows cross-border loss offsetting, Pillar Two applies jurisdictional blending that treats each Member State separately. Without reconciliation, these differing approaches risk triggering additional “top-up” taxes under Pillar Two, even where EU-wide effective tax rates exceed the 15% minimum set by Pillar Two. There are two broad pathways: (1) align BEFIT’s design to Pillar Two by applying it at the level of each Member State (27 jurisdictions), thereby preserving jurisdictional blending; or (2) redefine the EU as a single jurisdiction also for Pillar Two purposes (“regional blending”). The latter would allow cross-border loss offsetting and remove intra-EU transfer pricing. CFC rules and intragroup anti-hybrid rules would become superfluous for intra-UE operations among EU resident companies. This solution would also open the door to the creation of a genuine European corporate tax with a uniform minimum rate and optional national surcharges. BEFIT could also be a foundation for new EU “own resources”. Further, it should be considered in the context of the discussion on the so-called 28th regime for EU companies. The EU also faces long-term strategic decisions concerning its own fiscal autonomy and funding mechanisms. The limited revenue potential of the ETS and CBAM mechanisms highlight the need for new “own resources”. The Commission’s July 2025 proposal for new own resources, that includes the Corporate Resource for Europe (CORE), represents an effort to diversify EU financing beyond the GNP-based contribution. However, CORE, structured as a turnover-based tax, adds a new levy to existing business taxation and lacks integration with BEFIT and Pillar Two, increasing the complexity of the EU’s tax framework. It represents a pragmatic but fragmented approach, lacking coherence with existing tax coordination efforts and adding further complexities to business taxation. A coordinated approach that uses BEFIT as a common base for corporate taxation and for EU funding would provide a more coherent solution. Finally, the establishment of a European Tax Agency, inspired by the proposed EU Customs Authority, could significantly improve administrative coordination, enhance data sharing, ensure efficient information exchange and consistent application of rules, and resolve disputes. Hence it would ensure consistent enforcement across Member States. Such an  Agency would help to streamline the implementation of both Pillar Two and BEFIT, supporting transparency, legal certainty, and administrative efficiency.