Attuazione del contratto di governo

 

OSSERVATORIO ASTRID SULL’ ATTUAZIONE DEL CONTRATTO DI GOVERNO

Il programma di Governo ha sempre rappresentato un elemento cruciale nel funzionamento dei governi e in ispecie dei governi di coalizione. Nella nostra storia costituzionale repubblicana, il programma di governo è di solito approvato dal Consiglio dei Ministri subito dopo la formazione del nuovo Governo, è presentato dal Presidente del Consiglio al Parlamento, ed è approvato dalle Camere con il voto sulla mozione che concede la fiducia al nuovo esecutivo e con ciò pone fine alla crisi di governo.

Sulla forza giuridica e dunque sugli effetti dell’approvazione parlamentare del programma di governo i costituzionalisti discutono da tempo: nessuno ne contesta il valore sul piano politico, più controversa è la sua efficacia sul piano giuridico (e dunque la possibilità di farlo valere per impugnare atti o comportamenti omissivi del Governo, difformi da quanto previsto nel programma).

La genesi del programma di governo, cioè la concreta definizione dei suoi contenuti, dipende dal contesto politico. Nel caso di governi di coalizione, il programma di governo può essere preceduto da un programma o accordo di coalizione. Se la coalizione si è formata prima delle elezioni, la definizione del programma di governo è stata così spesso anticipata, di fatto, al momento della formazione del programma elettorale comune, con la quale i partiti della coalizione si sono presentati al voto degli elettori. Altrimenti, la definizione del programma di governo è stata l’oggetto di negoziati svolti, dopo le elezioni,  nel corso della crisi di governo: a seconda delle circostanze, il negoziato ha condotto ad accordi  di massima, che il programma di governo doveva poi sviluppare e articolare, o ad accordi dettagliati, riprodotti poi pedissequamente nel programma di governo.

A questa ultima tipologia appartiene il programma del Governo Conte. Ma le due forze politiche che, dopo le elezioni, hanno negoziato la formazione del Governo e del suo programma, hanno scelto una strada innovativa, almeno nella forma: stipulare fra loro un vero e proprio contratto bilaterale, impegnativo per le parti contraenti, e avente come oggetto sia la prospettiva temporale del Governo (l’intera legislatura), che le sue scelte di politica pubblica, che, infine, il metodo e la procedura per la risoluzione di eventuali controversie. I firmatari del contratto hanno fatto esplicito riferimento al modello degli accordi di coalizione tedeschi: ai quali, in effetti, la dottrina giuridica attribui’ in  origine natura e effetti contrattuali (Kafka, Sasse, Friauf, Schule), ricostruzione tuttavia abbandonata dai giuristi negli ultimi decenni.

La scelta dello strumento contrattuale nasce, probabilmente, dalla consapevolezza che le due forze politiche rappresentano elettorati per molti versi differenti, per interessi e per retroterra sociale e culturale; e dalla intenzione di non proiettare l’alleanza oltre i confini della presente legislatura, ma anzi di presentarsi in competizione alle prossime elezioni politiche. Il programma di governo illustrato dal Presidente Conte al momento della presentazione del suo Governo alle Camere, ha così ricalcato, puntualmente, il testo del contratto firmato dai vertici delle due forze politiche. E, nel quotidiano esercizio delle attività di governo, il riferimento continua a essere più al testo del Contratto che non al testo del discorso programmatico del Presidente del Consiglio, peraltro solo marginalmente diverso nei contenuti.

A che punto siamo nella attuazione del Contratto di Governo? Lo strumento che vi proponiamo, per il momento in via sperimentale (under construction, come si usa dire), è destinato a chi voglia dare una risposta a questo quesito. Una risposta oggettiva, fondata su dati, non su pre-giudizi.

Abbiamo perciò disaggregato il Contratto di Governo nei suoi singoli punti. A fronte di ciascun punto del Contratto, indichiamo i provvedimenti che il Governo ha già adottato per la sua attuazione. Il lettore potrà così facilmente visualizzare i due testi e metterli a confronto.

Al lettore spetterà valutare il merito, e dunque giudicare se il Contratto è stato attuato bene o no. Noi offriamo uno strumento di ricerca e valutazione, non diamo giudizi qualitativi.

Alcune ulteriori avvertenze.

L’aggiornamento dell’Osservatorio è effettuato  con cadenza mensile, salvo in caso di provvedimenti di particolare rilevanza, inserendo nelle apposite caselle il riferimento ai provvedimenti adottati nei trenta giorni precedenti.

I provvedimenti censiti sono per ora i soli provvedimenti normativi (leggi, decreti-legge, decreti legislativi, disegni di legge), con limitate eccezioni (accordo Ilva-Mittal, nomina del Ministro per la famiglia con delega per la disabilità).

In colore bianco su sfondo verde sono indicati i provvedimenti approvati in via definitiva e coerenti (come perimetro oggettivo) con gli impegni assunti nel Contratto.

In colore bianco su sfondo rosso sono indicati i provvedimenti in itinere.

In colore nero su sfondo giallo  sono indicati i provvedimenti che danno attuazione parziale a punti del Contratto, ovvero che vi danno attuazione ma in misura o in modo evidentemente difforme o incoerente rispetto agli impegni assunti nel Contratto. La allocazione di risorse finanziarie per l’attuazione di una riforma o di un impegno programmatico è ovviamente considerata come un primo passo, cioè una attuazione parziale della specifica misura prevista dal Contratto.

Come già sottolineato, l’Osservatorio viene pubblicato in via sperimentale (under construction). Invitiamo i lettori a inviarci suggerimenti, correzioni, critiche, utilizzando l’indirizzo osservatorio@astrid.eu . (F. Bassanini)

 

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  Testo completo del Contratto di Governo  

  Quadro generale delle misure di attuazione  

  Le misure di attuazione disaggregate per punti  

Ultimo aggiornamento 14 febbraio 2019